Servitude d’utilité publique : absente du PLU mais opposable

Monument historique et servitude

Une loi présente dans le Code de l’urbanisme, simple d’apparence, énonce clairement le fait suivant : pour qu’une servitude d’utilité publique (SUP)[1] soit opposable à un permis de construire, elle doit obligatoirement être annexée au plan local d’urbanisme (PLU)[2]. Un arrêt récent du Conseil d’Etat[3] est venu rappeler que le droit de l’urbanisme ne manque pas de recoins sibyllins. Selon cet arrêt, la servitude était bien absente du PLU mais demeurait bien opposable au permis de construire. Pourquoi ? Parce que cette règle concernant l’opposabilité de la servitude existe bel et bien, mais elle est à remettre dans un contexte. Cette règle fut prise pour satisfaire un objectif : sécuriser la délivrance des autorisations d’urbanisme. Comment ? En garantissant à celui qui fait une demande, de permis de construire par exemple, que les pouvoirs publics lui opposeront des règles claires et rassemblées à un endroit : le PLU (que ce soit dans le Règlement ou dans les Annexes de ce document). Mais cet objectif doit être nuancé par un autre, si la servitude existe c’est avant tout pour protéger, au choix : un monument historique, une canalisation, une installation sensible. Le juge a trouvé une position d’équilibre que nous allons détailler.

La règle en matière de servitude d’utilité publique

L’obligation n’est pas ancienne, quelques années tout au plus mais, il faut le rappeler, elle est tout à fait claire : les documents d’urbanisme locaux (PLU et Carte communale) élaborés ou révisés doivent comporter, dans leur partie « Annexes », un plan ou une liste des servitudes affectant l’utilisation du sol. Toutefois, ces servitudes ne sont, pour la plupart, pas instituées à la suite d’une demande de la commune. C’est l’Etat qui, par ses représentants, signale au maire que telle ou telle servitude d’utilité publique a été instituée. Le maire doit ensuite intégrer, par arrêté, ces servitudes au document d’urbanisme et ce, sans délai (le plus souvent dans un plan séparé). Si la nouvelle servitude n’est pas annexée, le préfet met en demeure le maire d’y procéder et, en cas de carence de ce dernier dans les 3 mois de la mise en demeure, le préfet y procède d’office[4].

Si au terme d’un délai d’un an à compter, soit de son approbation soit, s’il s’agit d’une servitude nouvelle, de son institution, la servitude n’a pas été annexée au PLU, elle ne peut plus être opposée aux demandes de permis et, de façon plus générale, aux autorisations d’occupation du sol.

Dans le premier arrêt de notre affaire, comme en Cour d’Appel, c’est la solution qui fut retenue. Impossible d’opposer la servitude d’utilité publique au particulier puisque celle-ci était absente des annexes du Plan Local d’Urbanisme.

L’exception et les nouvelles contraintes

La solution retenue par le Conseil d’Etat est cependant toute autre : bien que non-annexée au PLU la servitude monument historique était bien opposable au permis de construire. Comment parvenir à une telle solution ? La décision donne des précisions :

« Lorsque le propriétaire d’un immeuble classé ou inscrit aux monuments historiques s’est vu notifier cette inscription en application de l’article R. 621-8 du code du patrimoine, cette servitude lui est opposable alors même qu’elle ne serait pas annexée au plan local d’urbanisme et sa demande de permis de construire, de démolir ou d’aménager portant sur cet immeuble relève en conséquence, conformément à l’article R*. 424-2 du code de l’urbanisme, de la procédure dérogatoire prévue pour ces demandes par les dispositions précitées de l’article L. 621-27 du code du patrimoine, d’où il résulte que le silence gardé par l’administration à l’issue du délai d’instruction fait naître une décision implicite de rejet de la demande ».

Pour écarter la disposition législative, les juges ont donc utilisé l’argument selon lequel la protection des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, devait faire l’objet d’une notification aux propriétaires au titre des dispositions du Code du patrimoine : « L’inscription au titre des monuments historiques est notifiée aux propriétaires »[5]. Cette formalité permet de rendre opposable la servitude d’utilité publique, quand bien même elle ne serait pas annexée au PLU.

Cette solution est intéressante car elle remet explicitement en cause la pertinence de l’utilisation unique du plan des servitudes d’utilité publique. C’est un fait, de nombreuses SUP sont mal reportées sur les plans des PLU et donc oubliées au moment de la délivrance du permis de construire. Mais, l’ouvrage qui bénéficie de la protection lui ne disparaît pas, ce qui n’est pas sans causer certaines déconvenues[6].

Une première brèche sur le caractère incomplet du plan de servitudes avait été ouverte avec la création du Géoportail de l’urbanisme il y a quelques années. Entre autres choses, celui-ci regroupe les SUP. Surtout, les diverses autorités gestionnaires de ces servitudes ont l’obligation de les publier sur ce portail national numérique. Cet arrêt confirme l’existence d’une nouvelle brèche.

Géoportail de l'urbanisme
Géoportail de l’urbanisme, le nouveau service de rassemblement des SUP

Conclusions

Comme souvent avec le droit de l’urbanisme, matière à enjeu par excellence (comme les rapports Rebsamen pour libérer la construction de logements sont venus le rappeler) ; une loi incomplète finit toujours par donner lieu à une complexification de la matière.

Ce qu’il faut retenir en cas de projets de construction ou simplement dans le cadre d’une transaction :

  • La consultation des plans de SUP annexés aux documents d’urbanisme n’est plus suffisante ;
  • Il faut consulter également le Géoportail de l’urbanisme en ce qu’il renseigne sur les SUP ;

Il est préférable de consulter les autres sources disponible (sites des exploitant notamment) pour déceler une éventuelle servitude (comme un monument historique).


[1] On désigne comme « servitudes d’utilité publique » toutes les limitations administratives au droit de propriété, instituées par l’autorité publique et dans un but d’utilité publique.

[2] https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039101861

[3] https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2021-09-23/432650

[4] https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006074075/LEGISCTA000031211466/#LEGISCTA000031211715

[5] https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000032860400

[6] https://www.vosgesmatin.fr/environnement/2021/11/13/terrains-trop-proches-du-canal-a-arches-la-prefecture-refuse-les-permis-de-construire


Publié par Vincent Bicini pour Preventimmo
A propos de l'auteur

Vincent Bicini

Docteur en droit de l'urbanisme, Chargé d'enseignement à la faculté de Droit.


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