Le droit de préemption dans les Espaces Naturels Sensibles (ENS)

Espace Nature Departemental

«L’abrégé de tous les principes consiste au bon sens » disait Louis XIV qui n’en manquait pas. Il y a certaines choses que tout le monde peut prévoir avec un peu d’expérience. Ainsi nos interminables plages méditerranéennes magnifiées par une chaude lumière ; le charme unique de nos Côtes d’Armor ; l’ordre et la beauté qui règnent dans les massifs du Vaucluse, de l’Isère, ou du Vercors. C’est autant de lieux splendides, mais dont la richesse les met à la merci de l’appétit insatiable d’individus avides et indolents. Détériorés, abîmés, saccagés, telle était la funeste fortune qui leur était promise. « Il arrive souvent, disait encore Louis XIV, qu’on veut souvent obscurcir le mérite des bonnes actions en s’imaginant que le monde se gouverne de lui-même ». La création de « périmètres sensibles » sur la Côte d’Azur à la fin des années 1950, ne devait rien au hasard. Elle était même une réaction à la force des choses. Une volonté des pouvoirs publics de préserver certains lieux uniques, et pour accomplir cette tâche, donner à cette politique des moyens, y compris coercitifs.

Normalité et singularité de ce droit

Avant de commencer une précision doit être faite. L’article L 101-1 du Code de l’urbanisme énonce que « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences », partant de cet impératif, l’article L 113-8 précise : « le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels ». Enfin, l’article L 113-4 énonce « pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption ». Ces références législatives en cascade permettent de faire une distinction sur un élément, souvent source de confusion, entre les Espaces Naturels Sensibles dont les départements ont la charge et les zones de préemption à l’intérieur de ces territoires. Les premiers étant nombreux, ils se retrouvent relativement fréquemment dans les certificats d’urbanisme. Ce ne doit pas être un sujet d’inquiétude, on ignore rarement qu’une propriété se trouve dans un espace naturel sensible, on ne doit pas omettre de se renseigner si elle se situe dans une zone de préemption.

Un droit de préemption commun dans ses effets. Si les différences existent entre ce droit de préemption et les autres, le DPU et celui en ZAD, on doit constater qu’il partage de nombreux points communs avec. Il est très similaire, quoique plus restreint. Déjà, dans son régime ainsi que dans les mutations concernées. L’article L 215-20 est limpide : « les dispositions des articles L. 213-5, L. 213-7 à L. 213-10, L. 213-14 et L. 213-15 sont applicables dans les zones de préemption délimitées en application des articles L. 215-1 et L. 215-2 ». Pour résumer, le législateur a raccroché les dispositions du droit de préemption des ENS à celles, communes, du DPU et en ZAD. Que ce soit en matière de transfert de propriété, fixation du prix, réalisation de la vente, jouissance définitive du bien, etc. Du coup, le propriétaire peut arrêter la procédure de préemption à tout moment ; la purge des privilèges et hypothèques obéit aux règles classiques en la matière, celle de l’article 2181 du Code civil. La liste pourrait devenir litanie. Il faut seulement retenir qu’un régime juridique, strict, encadre ce droit.

Quels sont les biens concernés par ce droit de préemption ? L’article L 215-9  du code de l’urbanisme semble imposer deux limites : « le droit de préemption […] est applicable sur tout terrain ». La première, relativement marginale, est l’exclusion du champs de la préemption des cessions de volumes. La seconde, plus fréquente, est l’exclusion des terrains bâtis. Mais à partir d’une vieille exception jurisprudentielle, cette impossibilité de préempter les terrains a été tempérée et consacrée par l’article L 215-11 : « A titre exceptionnel, l’existence d’une construction ne fait pas obstacle à l’exercice du droit de préemption dès lors que le terrain est de dimension suffisante pour justifier son ouverture au public et qu’il est, par sa localisation, nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles des départements ». Pour autant, il ne faut pas faire le malin avec cette information, c’est bien à l’administration que revient le privilège d’évaluer et d’apprécier la situation. Et c’est le juge administratif qui veille : celui-ci a déjà eu à sanctionner des préemptions de terrains construits manifestement trop petits pour être ouverts au public.

Nous le disions, un droit similaire mais plus restreint. Ainsi en semblent exclue la cession de droits indivis, ou des parts des sociétés civiles (quand celle-ci a dans son patrimoines une unité foncière bâtie ou non). Mais le droit de l’urbanisme perdrait de sa nature s’il ne comportait pas, ici et là, des situations kafkaïennes ; les réserves citées ne sont pas valables lorsque c’est le Conservatoire du littoral qui est compétent.

Un droit de préemption avec des singularités. Il y en plusieurs, les deux plus importantes, sont la place de ce droit dans la hiérarchie des droits de préemption, l’autre étant les différents bénéficiaires de ce droit. Si le département a délimité une zone de préemption sur le territoire où il est compétent, c’est lui le bénéficiaire naturel de ce droit. Jusqu’ici, aucune surprise. Mais pour certains territoires ou certaines acquisitions, le bénéficiaire peut changer. Ainsi, dans les territoires où il est compétent (L 322-1 du Code de l’environnement), le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres peut se substituer au département. Ce qui a pour effet de porter le délai de réponse à 75 jours. Et s’il refuse d’intervenir, et après le respect de certaines conditions de forme, c’est la commune cette fois qui peut intervenir. Le délai se rallongeant de 15 jours. Dans les cas où le Conservatoire du littoral n’est pas compétent, la commune passe juste après le département. Qui plus est, depuis la loi du 2 février 1995, sur les territoires des parcs nationaux, régionaux, et dans les réserves naturelles dont la gestion leur est confiée, les établissements publics qui ont la charge de ces parcs et réserves peuvent se substituer au département, ou au Conservatoire du littoral, s’ils décident de ne pas intervenir. La commune passant seulement après tous ces bénéficiaires. À coté de cette substitution, sur le même schéma toutefois, le département peut déléguer son droit au Conservatoire du littoral (sur son territoire de compétence), aux établissements publics mentionnés plus haut, à l’État, à une collectivité territoriale, etc. Dans tous les cas, c’est au département, ou au directeur du Conservatoire du littoral (s’il est le bénéficiaire) qu’il faut envoyer la DIA. Le maire n’étant pas tenu de la transmettre s’il la reçoit. Il faudra prévoir un possible rallongement des délais de réponse.

Au départ peu nombreux, les différents droits de préemption ont fini par constituer une nuée. Qui en même temps qu’elle s’agrandissait devenait plus obscure. La multiplication des droits entraînant des frictions, pour éclaircir tout cela, le législateur est intervenu pour établir moins une hiérarchie que des règles de priorité. À ce titre le droit de préemption des SAFER  s’efface devant celui de la commune , et celui-ci passe après celui en ZAD. En revanche, nous sommes obligés de constater les références lacunaires quand il s’agit de positionner le droit de préemption ENS dans cette grande valse des préemptions. Il est dès lors impératif de savoir où se superposent le droit de préemption ENS et le DPU. Même si ces cas se matérialisent rarement, tant les deux semblent poursuivre des objectifs différents, ils existent bien. Dans ce cas, il faudra envoyer la DIA aussi bien à la commune qu’au département.

L’autre cas est plus problématique. C’est la concurrence qui peut devenir conflictuelle entre le droit de préemption en ZAD et celui des ENS. Conflit double, parce que la ZAD obéit à une logique bien différente de l’objectif de préservation qui incombe au département. D’un côte un droit de protection, défensif, de l’autre un droit au service d’un aménagement spécifique. Il est arrivé, et il arrive souvent, que leur champs de compétence respectifs entrent en concurrence. La ZAD aimant bien se loger sur des terrains assez peu construits, typiques des lieux prisés par le droit de préemption ENS. Quand les juges ont eu à se prononcer sur cette question. Ils sont remontés au tronc commun qui forme le socle de ces deux droits de préemption : L 101-1 du Code de l’urbanisme. La conclusion à en tirer est simple. Chacun peut intervenir, sans qu’aucun ne puisse barrer la route de l’autre. Quelles leçons en tirer ? Un droit de préemption urbain n’est pas le signe d’une absence de droit de préemption ENS. De même un bien située dans une ZAD ne doit pas occulter la recherche d’un éventuel droit de préemption ENS.

Nous pouvons affirmer, et sans qu’il soit nécessaire de poursuivre la démonstration, que le droit de préemption ENS ne diffère pas fondamentalement des autres droit de préemption ; il y a seulement des particularités à ne pas méconnaître. S’il faut en tirer les premières conclusions, ce droit ne doit pas être mésestimé puisque contrevenir à ce régime juridique c’est, finalement, s’exposer aux mêmes risques qu’une soustraction au droit de préemption urbain. Ces précisions posées, il est nécessaire de voir comment ce droit de préemption maille les territoires et se retrouve dans quasiment tous les espaces naturels sensibles français.

Le maillage du territoire

Comme souvent, plusieurs facteurs expliquent l’évolution d’un phénomène. Mais comme souvent, il est possible d’isoler des faits moteurs du changement. Ainsi, cette croissance des zones de préemption doit beaucoup à la montée des préoccupations de sauvegarde d’un patrimoine commun, mais surtout parce que leur institution est peu contraignante. La combinaison des deux est sans aucun doute ce qui explique sa naissance sur la Côte d’Azur et sa lente conquête de la France.

 Facilité par son institution souple. Pour être légales, ces zones de préemption (et plus globalement les espaces naturels sensibles), doivent être compatibles avec ce que liste l’article L 113-8 du Code l’urbanisme : les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne ; les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes prévues à l’article L. 112-3 ; Le schéma régional de cohérence écologique prévu à l’article L. 371-3 du code de l’environnement ; les schémas de cohérence territoriale ; les chartes intercommunales de développement et d’aménagement ; les directives territoriales d’aménagement. La liste est exhaustive et peut, au premier abord, faire penser à un gymkhana.

Mais une tâche plus délicate pour le département est de parvenir à se coordonner avec la commune sur laquelle va se mettre en place ce périmètre. Deux cas se présentent. Soit la commune dispose d’un POS ou d’un PLU. Alors le département ne peut créer une zone de préemption sans avoir obtenu l’accord préalable de la commune (ou de l’établissement public de coopération intercommunale). Pas d’accord, pas de zone. Sauf si c’est le Conservatoire du littoral qui demande à l’État d’imposer des zones à son profit. Cette particularité s’explique par la nature du Conservatoire du littoral qui est un établissement public et non une collectivité décentralisée. L’autre cas est celui des communes non-dotées d’un PLU ou d’un POS. Si l’accord n’est pas donné par la commune, alors le département peut obtenir sa zone de préemption s’il obtient l’accord du Préfet du département concerné.

Mais le département n’est pas le seul à pouvoir instituer un droit de préemption. Le Conservatoire du Littoral peut sur les territoires où il est compétent instituer des zones de préemption. Pour autant ces zones doivent se situer à l’extérieur des zones créées par le département, mais également à l’extérieur des zones urbaines ou à urbaniser des PLU (des zones constructibles pour les cartes communales). Le périmètre validé par la Conservatoire du littoral est transmis pour avis au département et à la commune compétent. Un arrêté préfectoral entérine le zonage retenu. Toutefois si la commune est en désaccord, c’est un décret pris en Conseil d’État qui devra confirmer le zonage.

De la Côte d’Azur à la France entière. Si l’histoire des espaces naturels sensibles commence bien sur la Cote d’Azur, il nous faut préciser que les « périmètres sensibles » prévus par le décret de juillet 1959 comprenaient également des villes de Provence, notamment varoises et bucco-rhodanienne (Le Rove, les Saintes, etc.). Très peu de temps après, ces périmètres ont acquis une force supplémentaire avec la possibilité d’y instaurer un droit de préemption : « à l’intérieur de périmètres dits « Périmètres sensibles » […] les départements ont un droit de préemption sur tous terrains compris dans des zones fixées par arrêté du ministre de la construction ». La marche s’accéléra avec le remplacement en 1968, au sein du décret instituant ces espaces naturels sensibles, du terme littoral « Provence-Côte d’Azur » par celui de « certains départements ». Signant par là un début de généralisation. Mais le département était à l’époque une administration déconcentrée. L’œuvre pris sa forme actuelle avec la loi de décentralisation de 1985, qui conféra au département, à présent collectivité territoriale, la possibilité d’instituer un droit de préemption. D’autres lois suivirent, mais sur des détails. L’ensemble était posé.

Cette histoire particulière explique, en partie, la répartition actuelle de ce droit de préemption sur notre territoire. Parti du soleil azuréen, il s’est essaimé dans la France entière. Au point de constituer une partie de cache-cache géante. Les décrets permettant le droit de préemption de la SAFER sont assez précis sur les conditions et du coup les terrains concernés ; le DPU trouve à s’appliquer dans sa large majorité dans les zones urbaines du PLU. Mais quid du préemption dans les ENS ? Plus que l’expertise, c’est l’expérience qui permet d’avancer d’un pas sur. À défaut d’un grand recensement national, ou d’une localisation particulière, l’expérience nous a appris que ce droit était absent de certains départements (pour l’instant) comme la Garonne. Mais qu’il était présent dans quasiment tous les autres. Cette même expérience nous a appris qu’il avait tendance, dans certains départements, à déborder de son lit naturel (les zones peu urbanisées, zones agricoles, ou zones naturelles) pour se retrouver en plein zone urbaine, comme dans le département des Bouches-du-Rhône, ou encore en Corse ou dans le Gard.

C’est ça le droit de préemption ENS, quelques fois absent, quelques fois surabondant. Sa localisation relève souvent du bon sens, mais compte tenu de sa similarité avec les autres droits de préemption, il vaut mieux s’en assurer. Définitivement, il est le plus méconnu mais celui qui ne doit pas être oublié.

Pour en savoir plus :

  • Les départements poursuivent plusieurs objectifs : gestion du site, ouverture au public, etc. Et pour les mettre en eouvre, ils peuvent instituer une part départementale de la taxe d’aménagement (TAENS).
  • Sylvain Pérignon, « La cession de volumes est-elle soumise a droit de préemption urbain ? », Defrénois 1989, article 34 619, p. 1 297.
  • Qui est l’un des objectifs des Espaces Naturels Sensibles. C.A.A. Lyon, 18 janvier 1995, Commune des Pennes-Mirabeau. Parcelle de 2 720 m² où était construit : une maison, une piscine, un bassin, un garage, etc.

Publié par pour Preventimmo
A propos de l'auteur
Vincent Bicini

Vincent Bicini

Docteur en droit de l'urbanisme, Chargé d'enseignement à la faculté de Droit.


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